La leva della spesa pubblica è sempre stata un’arma economica importante da parte dei governi di tutti i paesi per stimolare la propria economia in caso di difficoltà, oppure anche per raggiungere scopi politici. I nostri governi passati hanno usato le casse pubbliche e tale leva senza troppi scrupoli, e questo ha portato alla situazione attuale, con un rapporto debito-PIL tutt’altro che contenuto e con la continua necessità di controllare le nostre odierne finanze pubbliche e di valutare attentamente qualsiasi manovra politica che richieda un utilizzo anche solo limitato del denaro raccolto presso i contribuenti (o col debito).
In tal senso la vicenda del Superbonus è esemplare, in quanto ripropone quello che in fondo è stato un punto fisso di Palazzo Chigi nei decenni passati: l’utilizzo di risorse della comunità per tentare di stimolare la nostra economia. Ma esso necessiterebbe di un processo di valutazione economica più severo, viste le nostre attuali condizioni, ma andiamo con ordine.
La storia dei bonus edilizi
Il primo bonus edilizio sotto forma di detrazione fiscale IRPEF per persone fisiche è stato introdotto con la Legge Finanziaria del 1998 (art. 1 l. n. 449/97) per gli interventi di recupero del patrimonio edilizio a destinazione abitativa: lo scopo non era solo sostenere il settore edilizio, ma tentare di far emergere il sommerso del settore in considerazione (a lungo uno di quelli dove l’evasione fiscale è stata più consistente). Tale detrazione è stata prorogata sino a venire stabilmente inserita, nel 2013, nell’art. 16-bis del Testo Unico delle Imposte sui Redditi.
In seguito, nel 2007 (Governo Prodi II), è stato introdotto un bonus edilizio specifico per l’efficientamento energetico delle unità immobiliari, e in seguito, nel 2013, è stato introdotto il “sismabonus” (sotto il Governo Letta). Lo scopo di queste nuove misure non era solo l’emersione del sommerso, ma anche l’ammodernamento del vetusto patrimonio edilizio italiano, e col tempo sono divenuti soggetti a proroghe sistematiche.
A questi bonus edilizi si aggiunse nel 2020 il famoso (e piuttosto criticato) “bonus facciate” sotto il secondo Governo di Conte, anch’esso prorogato in seguito per il 2020 ed il 2022, seguendo la già ben rodata tradizione di misure che, originariamente limitate a un arco temporale ridotto, sono diventate, di fatto, permanenti o semi-permanenti.
Il decreto legge “Rilancio”
Tuttavia, il vero cambiamento nell’utilizzo dei bonus edilizi è avvenuto con il decreto legge n. 34/2020, il cosiddetto decreto legge “Rilancio”. A seguito dell’epidemia globale di COVID-19, il governo di Conte varò una serie di misure volte al sostegno ed al successivo rilancio dell’economia, tra le quali per l’appunto il sopracitato decreto. Della misura presa in esame ci interessano in particolare due articoli: il 119 e il 121. L’articolo 119 eleva la detrazione fiscale spettante per le spese di efficientamento energetico o per interventi miranti alla riduzione del rischio sismico al 110%, aumentando ulteriormente la percentuale di detrazione rispetto a quello che era già un ragguardevole 85% dopo numerose modifiche.
Tuttavia, come fa giustamente notare la Fondazione Nazionale dei Commercialisti, il vero “salto di qualità” non è tanto nella detrazione, ma nelle nuove modalità di fruizione dei bonus edilizi stabilite nell’articolo 121. Si può infatti decidere di usufruire della detrazione mediante un anticipo da parte del fornitore sotto forma di sconto in fatture, oppure cedendo il credito a terzi, includendo in questi terzi anche le banche e altri intermediari finanziari.
Con quanto previsto dall’art. 121, i bonus edilizi acquisiscono una nuova prospettiva agli occhi degli operatori economici. Se prima tutte le spese erano recuperate nel corso di vari anni (di solito cinque o addirittura dieci anni), adesso possono essere recuperate subito: infatti si può immediatamente monetizzare il credito cedendolo per esempio a una banca, oppure neanche sostenere la spesa prevista tramite lo sconto in fattura. Altro aspetto da considerare è l’enorme ampliamento che si è avuto del potenziale numero di beneficiari con le nuove misure introdotte: se prima, tramite il recupero del credito in dichiarazione dei redditi, la misura era di fatto fattibile solo per i soggetti con un carico tributario abbastanza importante (bisogna considerare che il credito fiscale non usato nell’anno in corso per ridotta capacità contributiva è perso), adesso il beneficiario dell’intervento può cedere il suo beneficio, facendo passare la capacità contributiva in secondo piano come elemento da considerare.
Le criticità e le successive modifiche
A un intervento così ambizioso, tuttavia, non sono concorse altrettanto ambiziose strutture interne all’amministrazione pubblica volte a controllare la validità dei lavori e dei crediti. Infatti le frodi sono stati quasi da subito abbastanza rilevanti, in quanto la nuova normativa era stata scritta senza prevedere i presidi di controllo adeguati. In particolare le frodi hanno colpito essenzialmente i bonus facciate e gli ecobonus ordinari, mentre i “superbonus” ne sono stati meno vittima (questo perché per quest’ultimo intervento è prevista una normativa più stringente, che include il visto di conformità di un commercialista e un’asseverazione tecnica con relativa assicurazione del tecnico asseveratore).
Tale vicenda ha portato il governo a intervenire e nel 2021 è stato emanato il decreto legge n.157 (c.d. “Decreto Anti-frodi“), che estende l’obbligo di asseverazione di congruità dei prezzi e di visto di conformità nel caso di cessione di qualsiasi bonus edilizio, e autorizza l’Agenzia delle Entrate a effettuare controlli preventivi.
Gli interventi normativi, però, non si sono per niente fermati. Nel 2022 sono stati emanati molteplici decreti legge miranti a intervenire sul meccanismo della cessione del credito: dapprima è stata limitata la cessione del credito a un’unica operazione di cessione, poi estese a due, purché effettuate verso intermediari qualificati, ed è stato fatto divieto di cessione parziale del credito, inasprendo anche il quadro delle sanzioni penali in caso di frode. In seguito il “Decreto Energia” ha consentito un’ulteriore cessione alle banche in casi limitati, mentre i decreti “Aiuti” e “Aiuti-bis” hanno esteso la cessione del credito dalle banche ad alcuni correntisti e la possibilità per il cessionario di limitare la propria responsabilità ai solo casi di dolo e colpa grave acquisendo le asseverazioni e i visti di conformità dell’intervento.
Infine, il Superbonus è stato diminuito nella sua portata (attualmente al 90%, calando ulteriormente negli anni successivi con aliquote diverse a seconda dei beneficiari), e all’inizio del 2023 il governo Meloni ha bloccato la possibilità di cessione del credito o di sconto in fattura per i nuovi interventi, segnando un punto fermo, almeno temporaneo, a tutta questa vicenda.
Una legislazione continua e instancabile
Se si è fatto fatica a seguire il filo del discorso nel paragrafo precedente è normale: infatti si tratta di un numero straordinariamente elevato di interventi normativi, per di più in un arco di tempo ridotto, che ha reso complicato seguire la normativa e tutti gli adempimenti richiesti, complicando e ritardando ulteriormente la programmazione degli interventi, considerando che la cessione del credito è proprio la ragione per la quale molti interventi sono iniziati.
Questa “febbrile” legislazione ci narra qualcos’altro di questa vicenda: cioè che la normativa originaria era molto incompleta quando è entrata in vigore, richiedendo perciò continui aggiustamenti in corso d’opera, che non hanno fatto altro che complicare la situazione per tutti gli operatori economici, dalla pubblica amministrazione alle imprese edili, che nel lasso di pochi mesi si sono viste cambiare le norme. Essenzialmente, sembra che il legislatore si sia quasi ritrovato travolto dalla sua stessa opera, cercando di “inseguire” i problemi che venivano a crearsi, piuttosto che prevenirli.
I costi della manovra e l’impatto
I costi per le casse dello Stato di questa manovra sono stati considerevoli in termini di crediti fiscali venutisi a creare. Nell’audizione presso la Commissione Finanze di Ernesto Maria Ruffini, direttore dell’Agenzia delle Entrate, vengono presentati dei numeri molto rilevanti in merito alle comunicazioni di cessione del credito effettuate all’Agenzia. Dal 15 ottobre 2020 al 1 marzo 2023 sono stati comunicati crediti per un totale di più di 110 miliardi di euro, dei quali poco meno di 62 miliardi come Superbonus (sia di efficientamento energetico che di riduzione del rischio sismico), e poco meno di 49 miliardi di euro riferiti ad altri bonus edilizi (ecobonus e sismabonus ordinari, bonus ristrutturazione e bonus facciate).
Una manovra così costosa avrebbe dovuto, nelle intenzioni del legislatore, aumentare la spesa nel settore edile per incrementare ulteriormente le entrate dello Stato sotto forma di imposte al punto da compensare almeno in maniera sufficiente i mancati introiti. Secondo uno studio della Fondazione Nazionale dei Commercialisti pubblicato a dicembre 2022 con riferimento ai dati al 2021, invece, queste stime sarebbero troppo prudenti, e l’effetto fiscale indotto dovrebbe essere elevato al 43,3% della spesa: in pratica, per ogni euro speso dallo Stato, ne ritornano sotto forma di maggiori imposte 43,3 centesimi. Vedendo questi dati, sia che ci si basi sulle stime della Ragioneria Generale dello Stato, sia che ci si affidi ai dati della Fondazione Nazionale dei Commercialisti, si può però notare che la manovra ha rappresentato un costo netto per le casse pubbliche di svariati miliardi.
A ciò va aggiunto che l’effetto a livello macroeconomico sul prodotto interno lordo è dubbio: su «Italia Oggi» si stima che l’effetto moltiplicatore del Superbonus sul prodotto interno lordo sia stato pari solo a 1 (dunque praticamente nullo), anche se lo studio effettuato da Nomisma sostiene che per ogni euro speso ne sono stati generati 3 e che bisogna anche mettere in conto i benefici ambientali degli interventi. Va tuttavia evidenziato che i dati forniti dall’ENEA sostengono che il 70% del risparmio energetico sia stato raggiunto con solo il 28% della spesa, suggerendo che la spesa rimanente poteva essere meglio impiegata.
Al di là degli effetti macroeconomici (per alcuni dei quali dovremmo probabilmente aspettare del tempo per verificare danni e benefici), bisogna anche evidenziare che le continue modifiche alla norma e il blocco praticamente improvviso della cessione del credito rischia di mettere in difficoltà imprese e famiglie che avevano già in programma di eseguire dei lavori proprio perché era possibile cedere il credito e che adesso si trovano in un problematico limbo.
Bilancio
In conclusione, si può notare che, oltre agli effetti non ancora certi sull’economia a livello generale, la manovra non è stata ben concepita sin dall’inizio, richiedendo continui correttivi per poter funzionare senza dissestare eccessivamente le casse dello Stato e per evitare frodi, dimostrando una mancanza da parte del legislatore nello stimare gli effetti delle sue azioni sulla collettività, che si è manifestata in continui decreti pezze per una normativa che, magari, doveva essere valutata meglio prima di essere varata.
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